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林緻茵:完善了的制度 是否就能避免政策“實施滯後”
文|林緻茵行政與立法關係,曾是“行政主導”最核心的問題;惟選舉制度完善後,以愛國者為主體的立法會,甚少對政府政策構成實質阻礙。而《香港國安法》立法後,一些持強烈意見的組織相繼解散,一般市民討論政策的熱衷程度亦不及從前,故政府政策理論上可“長驅直進”。說“有效率”是新制度的特點,相信沒有錯;餘下影響施政成效的因素,就是行政機關實現政策目標的“能力”。“實施滯後”(implementation lag)是各地都常見的公共行政現象,指的是政策實施所需的時間遠超預期。“實施滯後”並非沒有社會代價,它連帶的後果之一,就是推遲了政策達到預期效果或目標的時間。為何在外在因素難以構成強烈反彈的情况下,“實施滯後”問題仍有機會在今天的政策實施過程中發生?“實施滯後”的原因“實施滯後”現象的形成,可能是基於政策影響範圍太廣,政府需要花大量時間籌備。例如印度的商品及服務稅,由一個概念至最終落實,就耗費了超過10年時間;而箇中的原因,並非源於社會看不到改革的好處。除中央與邦政府之間的稅收分配問題之外,新稅制的制訂過程亦要克服眾多技術問題,包括全國數碼化系統及合規程序(compliance procedures)的建構等;商界亦需時了解新稅制、報稅期限,以進行內部調整與培訓。另一些情况,就是政策設計未臻完善就已經推行,導致執行過程出現失誤。的確,政策未必需要百分百完美才推出,因為政策實施之後,無論是政府或是社會,雙方仍有空間適應和微調,逐步解決問題——前提是這些設計漏洞仍是可控。當市民發現當初憂慮的問題最終沒有發生,反對聲音自然平息。不過,假如臨近推行政策前,政府才發現政策設計出現明顯問題,或重要配套還未齊全,它就可能需要考慮“押後實施”。以上兩點,都是針對政策在設計與籌備過程中出現的延誤。也有一些觀點認為,“實施滯後”可能是源於執行資源不足,或是政策通過官僚架構執行時,遇上程序過於繁複、部門間協調不良、執行意志不足等問題。這類情况,偶然會出現於一些需時審批的項目,例如資助、津貼等。2021年特區政府以電子方式派發消費券時,就曾因申請程序問題,而導致一批長者未能如期收款。然而,政策設計者如有縝密的思維,官僚架構特點對政策造成的潛在影響,應該早在設計階段就被納入考量之中。至於外在反對聲音造成的阻力,只是眾多實施滯後的原因之一。以康文署早前推出的訂場系統“SmartPLAY”為例,相信無人會反對以科技解決通宵排場、“炒場”“霸場”等問題。SmartPLAY在推出後未能有效運作,更多是跟系統設計及部門協調有關。“易通行”與“垃圾收費”之別又以垃圾收費為例,政府就選擇了“押後實施”。官員以“易通行”押後3個月實施為類比,指政府早有押後重要政策措施實行日期的先例。政府有這個想法,或許是因為“易通行”實施一段時間後,雖偶有技術問題,但整體運作已大致暢順。“押後”確是以時間換取空間的方法;惟“易通行”的規模及押後原因,與“垃圾收費”並不相同。如果說政府押後實施“易通行”是為了爭取時間“解說”,這個研判大致準確,因為臨近政策實施前,有很多駕駛者不知道是否必須申請“易通行”、如何申請,或是在申請期間遇到困難。當時“車輛貼”缺貨、部分司機未能購入司機卡等,亦帶來不便。以上種種,都是解說和技術層面問題,並非政策設計本身有明顯漏洞。“易通行”宣布押後實施之後,運輸署的解說工作亦明顯加強,包括在港鐵加設諮詢站、在隧道口廣播等。相比起來,垃圾收費的持份者及政策所衍生的各類場境、涉及的跨部門協作等,都遠比“易通行”多和複雜。把兩個需要押後實施的政策都歸類為“解說”問題,看來是把問題簡化了。避免“實施滯後”的方法要避免“實施滯後”,可以有很多方法,這些方法在政策設計及執行的各個階段都存在。其中一些,相信政府本身已有經驗,例如以試行方式測試政策效果。更根本的方法,是在設計過程中反覆做思想實驗,盡可能想像政策有可能存在的缺陷。不過,這種嚴格的思想實驗,並非單靠幾個人“圍爐”就能夠做到。找出潛在缺陷的方法之一,是靠日常經驗累積:當政策設計者(包括官員和公務員)本身在日常工作中已主動接觸各類持份者,並從中了解持份者的思路,他們就更容易以設計思維制訂政策。另一方法,就是透過外來意見去驗證政策。近來筆者友人推介美國前總統奧巴馬的自傳,書中就提到他在次按危機之後,如何制訂針對銀行業的方案。過程涉及兩輪驗證:第一輪是由政府內部審議各方案的利弊,從最高層內閣官員到總統辦公室最初級的成員,都有機會提出疑問;內部審議過後,就由兩組不同學派的經濟學家做第二輪驗證,確保政府已充分考慮了各方案的利弊、沒有問題被遺漏。此例並非要說明世上存在百分百完美的政策,而是決策必須是基於知情選擇(informed choice)。為改善政策執行的進度,英國曾考慮在內閣層級設立“政策成效主管”(Head of Policy Effectiveness)一職,以審視所有跟政策制訂和執行相關的問題,包括就失誤做檢討。香港的體制裡,似乎未有人擔當此角色。本屆政府出現執行上的問題(包括郵輪碼頭交通問題和垃圾收費)後,都由副司長親自協調。為何一些執行問題,未有在事前已經想到?往後應如何加強事前的協調?副司長親自督導後,望能找出答案,避免問題再次發生。除大型項目,政府將來更可能需處理一些不熟悉的政策範疇與突發情况。而縱觀其他地方的經驗,“實施滯後”在一些新型政策中(如人工智能政策)更常見。立法會與區議會選制完善後,政府政策確實容易爭取議會支持,亦能夠直通地區;惟這個制度同時也需要政府內部的自我調節和自我學習,才能實現更有名有實的“行政主導”。 (作者係香港政策研究所前高級研究員、公共政策顧問,文章觀點僅代表作者本人) 來源:《明報》新聞網
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