林緻茵：論人口推算——迎來“吉祥之兆”後 政府有什麼計劃？

文｜林緻茵人口流動帶來的社會矛盾，我們不乏親身體驗：“自由行”對本地民生、交通、租金等的影響，在2010年前後顯得特別尖銳。關於香港“承受能力”的討論，當時甚至激化成政治矛盾。2001至2013年間，“雙非嬰兒”數目增加，也衍生了有關社會福利及資源分配等爭議。最終，當時的政府以“零雙非”及“限奶令”等強制措施，暫時緩解矛盾。疫後兩地重新通關，近月有旅行團在民區附近聚集，被指擾民；旅監局後來以“禁同區食購”措施，疏導九龍城區的人流。遊客雖是短暫留港，但在某些情况下，這些接觸已足以令人產生摩擦。不同文化背景和生活習慣的人處於同一個空間，摩擦是難以避免的，不一定是因“排外”情緒或一些惡意挑動而形成。面對遊客衍生的問題，“分隔”人流的措施尚且奏效；惟未來廿年，移入的人口將會成為香港社會的一分子。香港的確需要外來人口補充勞動力，問題在於政策層面上，我們應作怎樣的鋪墊，才能令“摩擦”變成“磨合”？大量人口移入，會影響社會的利益與資源分配，包括生計、待遇、發展機會。對正在修讀大學的青年而言，當他們不肯定招攬人才和輸入勞工計劃的內容將會出現怎樣的變化，以及計劃何時會終止時，應如何進行職業規劃？要讓留港的青年覺得機會處處，而非增加他們的去意，才不會令“搶人才”計劃出現本末倒置的結果，邊搶人才又邊走人才。外來人口能否對港產生歸屬感？對有意申請移民的人，有些地方會設語文能力和國家歷史等考試，以確保移入的人有能力且願意融入當地社會。當有人指出，港人移居海外不容易，不久之後就會回流；那同一道理：移入的人要在港生活，何嘗不需要適應？當他們覺得自己能夠融入香港社會，才會考慮長期定居。所謂“留人”的問題，有一體兩面的意義：外來人口能夠適應新生活，在港找到發展空間；本地的人，也希望加入成為香港社會一分子的人，能夠認同香港文化，而不是大幅改變這裡的文化和生活方式，令香港喪失原來的獨特性。此外，假如移入的人得到了香港的經驗後就離開，對香港而言，將是很大的損失。或許有人會說，在兩地融合的背景下，來自大灣區其他城市的同胞本身就很熟悉香港，能否適應只是遲早問題。的確，比起港人移居歐美國家，由內地移港的人所面對的文化衝擊較小；而在“一小時生活圈”概念下，他們要往返兩地也相當容易，不會輕易產生移居的“失落感”。然而，這不代表香港面對的問題可就此輕輕帶過：自從恢復通關後，香港大小商戶都直言生意慘淡，因周末北上的人遠多於南下。由內地移居香港的同胞，會否比土生土長的港人更習慣在香港工作、在內地消費？人口改變，對香港整體的消費模式及經濟表現，會產生怎樣的影響？政府在“搶人才”上的努力，是值得肯定的；惟人口變化的影響，不能只看數字上的增減。人口短期增長只是“開端”，並非“一天都光晒”。如何應對人口結構的改變、如何讓外來人與本地人磨合、如何“留人”等，都需要政策配合。不論是文化調適的措施，還是資源與利益的平衡，我們都期待政府拿出更具體的方案。 （作者係香港政策研究所前高級研究員、公共政策顧問，文章觀點僅代表作者本人） 來源：《明報》新聞網

2024-04-23 0

林致茵：“殺校”背後的教育與人口政策問題

文｜林致茵在學齡人口減少的打擊下，部分學校開始面對“殺校”縮班危機。早前就有學校收到教育局通知，新學年未獲准開辦小一。根據教育局提供的數字，過去3個學年，全港公營小學各級合共減少294班，縮班情況嚴重。局方把目前學齡人口不足問題，重新定義為改善教育的“契機”。副局長施俊輝以“把握人口變化契機 善用資源優化教育”為題，指在規劃未來學位供應時，會以“軟着陸”為目標，逐步有序調節學校數目，同時把握契機，善用公共資源，確保教育質素。以上的命題，包括“人口變化”與“優化教育”兩個關鍵詞。惟減少每校班數、減少每班人數、減少學校數目等，只是在現有學齡人口基礎上重新調配資源，並無解決“生源”問題。“善用公共資源”背後的邏輯，說白一點就是以市場機制（即學生與家長的選擇）決定哪些學校能夠留低。面對殺校危機的學校雖可提交改革方案，但學校能否以自身之力解決問題？學校數目減少，對辦學團體及辦學理念的多元性有何影響？“使用率低”的學校遭淘汰，是否就等同提升了香港的教育質素？以上種種，暫時仍未有答案。在人口下跌的大前提下，雖然學校數目無可避免會減少，解決各區學位供求不均、扣減中小學候補位以減低學生流動（即所謂“音樂椅”效應），確實是必要的穩定措施，惟構成這次“殺校潮”的原因與不明朗因素，卻比起2004年小學殺校潮更複雜，不能當成一個純粹的資源重整問題。生源不足 學校難走出陰霾教育局根據統計處在2020年9月發表的人口推算文件，指學齡人口下降為“結構性”而非“過渡性”。所謂“結構性”，是指我們未能確定香港的出生率會否或何時回升；就算通關等因素會令跨境學童數字上升，這些增長也不會改變學齡人口的下降趨勢。根據目前推算，香港的6歲學齡人口會一直下跌，學童人數會由2023年的5.73萬跌至2029年的5萬，即大概會再減少13%。以上統計數字於2020年收集，但2020至2022年間，基於新冠疫情影響，香港出生人口已連續3年下跌，去年出生人數更是1961年有紀錄以來新低，僅有3.25萬（臨時數字）。可見，學齡人口下跌的數字可能比想像中更嚴重。目前未在2023/24學年獲批小一班級的資助小學，可透過申請特別視學等方法，推翻局方決定；但特別視學的結果，只能讓學校暫時逃過殺校潮，假如將來它們的收生人數不足，仍有機會面對停辦的結果。轉為以私立學校營運個別班級的學校，在資源減少下，可能更難維持收生人數；至於合併重整，則容易出現“大食細”情況，變相令弱勢學校“被殺”。這些面對停辦風險的學校，能否透過以上方法捱得過整個人口低潮期，很成疑問。出生率低落的影響，將逐步由小學繼續蔓延至中學。當年的中學殺校潮，就是在2010年開始出現。在這點上，局方如何帶領中學“軟着陸”？能否提早部署，甚至是迴應教育界對於在中學開展小班教學的建議？還是到時候再讓中學面對另一輪汰弱留強的現實？人口流動現新格局 不能以固有策略解決上一次殺校潮，最終因“雙非”（父母均非香港居民）學童增加和2012年“龍年效應”而暫時停止；惟“零雙非”政策已經實行多年，香港暫時沒有令人口再次急速增長的因素。近幾年，大灣區融合加快，深圳和廣州等地未來將有更多港人子弟學校，開辦接軌香港DSE（中學文憑）及IB（國際文憑）課程的教學機構，以鼓勵更多港人到鄰近的內地城市發展。與此同時，內地同樣面對人口負增長問題，加上其他內地城市的競爭力提升，亦可能會令來港定居的人數減少。這些都是2000年代初未見的新格局，但當局在應對的策略上，卻未有太多突破。教育政策的全局思維同樣面對“少子化”的新加坡，的確透過合併方式解決生源不足問題；向境外推廣當地課程，也是新加坡維持學生人數的方法之一。這些措施，在香港的業界內都有討論過；但不能忽略的是，新加坡當局也善用了這個機會提升教育質素。當老師對學生的比例高了，考評方法自然可以更多樣化，亦有更多空間推行實驗性質的教學。爲了從源頭解決學齡人口不足的問題，當地鼓勵生育的配套也遠比香港全面。以上種種，都涉及政府是否有完整的問題意識，包括教育當局的政策，以及其他政策局如何作相應配合。因為人口急跌而衍生的狀況，在勞福局眼中是人力資源問題；在教育局眼中則是學生不足問題，大家都着眼於各自的範疇。然而這些問題都是相關的，需要通盤的人口政策解決。在各種“推”“拉”因素的影響下，到底未來在香港就學的人會多了，還是少了？中小學學位的數目，應該逐步遞減嗎？除了“迴應式”的政策，以及把人口流動視為“自然現象”之外，當局有沒有控制人口結構與數量的目標和措施？全球搶人才 香港教育制度具競爭力嗎？在討論有關人口下跌對學校的影響時，不少人都指“少子化”問題非香港獨有；惟他們就甚少提到全球搶人才與香港教育制度競爭力之間的關係。對於有意透過人才計劃來港發展的人而言，他們最主要考慮的因素，是香港整體發展前景和工作機會。對於已有家室的人才來說，教育制度或許會影響他們選擇在哪裡定居，但相信這並非決定性的因素；相反，在決定應否永久離港的人眼中，香港教育制度就是重要的考慮因素。筆者身邊有不少年輕夫婦離港，他們都提到一點：“如果不打算生育，我們不一定要走；但如果有小朋友，就要考慮香港是否會是一個適合他們生活的地方。”從他們的角度而言，是否有必要離港，除了政治因素外，就是下一代的福祉，而教育制度正是影響下一代成長的最主要因素。先不說香港的教育制度能否如部分人士所言，能夠吸引鄰近地區的學生以自資全額方式就讀；這個制度能否在“市場機制”之下，做到“留人”效果，是首先要解答的問題。 （作者係香港政策研究所前高級研究員、公共政策顧問，文章觀點僅代表作者本人） 來源：《明報》新聞網

2024-04-22 0